Reflexiones, avances y omisiones en la nueva ley de turismo de Uruguay
Jueves, 10 Enero 2013 09:07

Reflexiones, avances y omisiones en la nueva ley de turismo de Uruguay
Compartimos un esquema de la presentación del Doctor Julio Facal en el Segundo Seminario Internacional de Derecho del Turismo, Transporte y Aeropuertos y Tercer Congreso del Mercosur de Derecho del Turismo, realizada en noviembre de 2012 en el panel: Visión privada y pública del turismo.
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I)    LA NECESIDAD DE UNA NUEVA LEY

En los  antecedentes de la discusión entre el sector público y el sector privado, sobre  la necesidad de una nueva ley  en Uruguay, encontramos las actividades académicas de  la Asociación Uruguaya del Derecho del Turismo (Adeattur) año 2004/2005 realizando las primeras jornadas de debate con la participación de los operadores en las  primeras charlas auspiciadas por la Fundación Bank Boston que se llamaron “el marco legal de la actividad turística en Uruguay” .
La investigación académica fue fundamental en ese proceso y en su posterior desarrollo para que hoy el Uruguay  esté pensando en reformar el texto legislativo anterior y avanzar hacia nuevos conceptos.
El Sector privado a través de la Cámara Uruguaya de Turismo inmediatamente convoca a los técnicos y se hace eco de sus  trabajos de investigación   .
Más tarde  sector público adhiere  comprometiéndose con el sector privado en caminar juntos con ese objetivo.  Uno de los principales objetivos fue  definir la  necesidad de una nueva ley: y esas  interrogantes tuvieron entre sus respuestas :
A)    Por el  desarrollo de la actividad, el cual ha sido sostenido, vertiginoso y que constituye uno de los principales ingresos del país. Conocer los recursos para planificarlos y ordenarlos reviste  hoy una vital importancia. La jerarquización del turismo, del Ministerio de turismo y la activa participación e integración del sector privado son los cometidos. La necesidad de nuevas formas de coordinación interadministrativas son fundamentales para solucionar rápidamente las problemáticas  existentes.
B) Lo complejo de la actividad y sus relaciones, las múltiples disciplinas   que abarca y las dificultades de su estudio desde el punto de vista jurídico, lo que lleva a redefinir el marco legal.
B)    El rol de los sujetos involucrados. La necesidad de definir roles y responsabilidades; al no existir normativas especificas sobre contratos de viaje (ej. Convención de Bruselas,  Viajes combinados CCEE) las normas del C.Civil, comercio  y la ley de defensa del consumidor no parecen suficientes por la especialidad de la materia.
D) Las nuevas formas de comercialización que han surgido imponen nuevos desafíos, el no regularlas pueden ser perjudiciales para el Estado, para los operadores y para los turistas.
E) intereses en juego. Avanzar hacia una actividad sostenible en el tiempo pero sustentable para quienes la realizan. Es necesario favorecer la inversión creando instrumentos válidos para los inversores y operadores.

II) COMO DEBE SER UNA NUEVA  LEY DE TURISMO?

Fundamentalmente dotada de algunos ingredientes:
a)    El primero la oportunidad histórica de confeccionar una ley que contemple los verdaderos problemas y logre dotar al Estado y los particulares de herramientas eficaces para el desarrollo del turismo; esto implica una necesaria visón de futuro para los actores y para el legislador; si bien las leyes deben cambiar cuando los cambios históricos así lo imponen , el proceso implica una seriedad de una magnitud tal que haga inconveniente estar reformando las normas al poco tiempo de aprobadas.
b)    Leyes políticas y declarativas o leyes prácticas y ejecutivas?  . Entendemos que más que una ley que declare  buenas intenciones “el estado podrá”, necesitamos leyes prácticas con herramientas válidas, de coordinación administrativa, de planificación e investigación de recursos, de promoción, de fomento y desarrollo.
c)    Estética? .Entendemos es un aspecto  fundamental que hace a la  técnica legislativa:  los 3 ibles: una ley debe ser leíble, creíble, posible. Por tanto algunos aspectos como consagrar en los operadores obligaciones pero también derechos (aunque éstos últimos parezcan los corolarios necesarios de las anteriores y obvios es necesario establecerlos ) , como ser el derecho a participar , el derecho a que se respeten los reglamentos internos entre otros, al igual que consagrar los derechos de los turistas pero también las obligaciones; respetar las leyes y reglamentos, pagar el precio, respetar el medioambiente y las costumbres etc.
d)    Ley vs  poder reglamentario. Las leyes otorgan siempre mayores garantías en la medida que en las mismas hayan participado activamente los actores involucrados; además pasan por un necesario proceso que otorga confiabilidad al sistema; dejar librado a la reglamentación algunos aspectos , es darle exorbitantes potestades a la administración quién no siempre sigue criterios basados en las necesidades reales sino exclusivamente de buena administración y políticos. Algunos aspectos de la ley no pueden quedar librados a la reglamentación; la coordinación, la investigación y planificación de recursos, las nuevas formas de comercialización, entre otros.
e)    Fundamentalmente : profunda, que abarque los grandes temas, que termine con las grandes contradicciones en materia de responsabilidad, de coordinación con Ministerios y Gob Departamentales, que le otorgue al Mintur verdaderas herramientas de ordenamiento territorial que le permitan elaborar su propio plan de ordenamiento para llevar a la Comisión que crea la ley 18.308 por ejemplo así como confrontar los mismos con los excesivos poderes que en materia de territorio tienen hoy los Gobiernos Departamentales. Evaluar la capacidad de carga de los recursos, discriminar el uso habitual de el uso turístico, establecer verdaderas políticas de desarrollo turístico en coordinación con Departamentos parecen ser la clave.
f)    Que jerarquice la actividad, Estado pensando en turismo. Creación de organismos de coordinación, como ser el Comité Interministerial de turismo, en donde todas las carteras tengan un ámbito de participación coordinada para desarrollar y debatir los temas que hacen al turismo; temas impositivos, de relacionamiento internacional, tributarios, de seguridad, de industria y energía.  Una verdadera coordinación para resolver los grandes temas que hacen al turismo requiere institucionalización, que lejos de ser costosa o de agrandar el aparato del Estado, sea facilitadora de las grandes discusiones que el Estado debe darse en torno a una actividad que él mismo declara fundamental. 
g)    La coordinación con los gobiernos departamentales. Para unificar criterios que son básicos para el desarrollo; autorizaciones , habilitaciones, temas relacionados con habilitaciones municipales, patentes de rodados, hotelería; pero también los temas que hacen al ordenamiento del territorio, la inversión y las políticas de Estado en materia turística, en donde la Constitucion de la república otorga por un lado competencia nacional pero también autonomía departamental en su implementación. La creación de un organismo específico parece lo más adecuado.
h)    UNA NUEVA LEY ; para  establecer conceptos nuevos, y principios, para redefinir un marco  de contralor  y sancionatorio en materia turística, para definir los recursos turísticos, con miras a su planificación y ordenamiento y esto es fundamental; para consagrar nuevas  herramientas de promoción e incentivos en materia turística, para redefinir la actividad en una visión sistémica e integrada del turismo  .


III)    CUALES SON LAS NECESIDADES DEL SECTOR PRIVADO y LAS PROBLEMÁTICAS DETECTADAS ?

A)    Contar con un  marco jurídico cierto, seguro, integral. Que consagre obligaciones pero también derechos; que ataque los temas que hacen al informalismo, que generen un marco de sustentabilidad que permita invertir en recursos turísticos. Marco conceptual y principios. Necesidad de redefinir los conceptos de actividad, de prestador y de turista, y establecer principios propios de la actividad.
B)    Una mayor participación del sector, a través de organismos específicos, pero también en el desarrollo de los planes de ordenamiento, de investigación y planificación de recursos, y de las propias políticas de Estado en materia turística, además de intervenir directamente en la promoción del turismo.
C)    modificación de ciertas reglas; responsabilidad, estableciendo claramente la gran diferenciación entre quienes prestan un servicio de forma directa de quienes intermedian en dicha prestación haciendo fundamental hincapié en la información, las condiciones generales y posibilitando que cada operador pueda responder de acuerdo a como y de que forma actuó en la cadena de comercialización, erradicando  los grandes temas de inseguridad que llevan luego al os jueces a aplicar normas que no son específicas o no contemplan la complejidad de la actividad.
D)    Un sistema de garantías que contribuya al contralor por el Estado, erradique el informalismo y sancione pero fundamentalmente  sea ejemplarizante y haga que la imagen país no se vea afectada para que operadores puedan responder frente a los turistas prestando un buen servicio y de calidad.
E)    Un sistema de obligaciones pero de  derechos consagrados específicamente en el texto normativo y que permitan jerarquizar la actividad de los prestadores.
F)       El rol del Estado en materia turística: la necesidad de dotar al Estado de  las herramientas que mencionábamos , lo cual lleva a la creación de organismos de coordinación, de investigación y promoción.
G)    La contratación en materia turística. La necesidad de regular las nuevas formas de comercialización pero sobre todo la comercialización electrónica que termina fomentando el informalismo, pero también genera inseguridad al turista que no sabe a quién reclamar y además para el Estado es muy difícil de controlar.
H)    Actividades no contempladas. La necesidad de definir como actividades turísticas el nuevo cúmulo de actividades que hoy se desarrollan en forma sistemática como ser congresos, turismo aventura, turismo estudiantil, gastronómico, enológico, segunda residencia etc. En base a estas actividades y a la posición que ocupe en el mercado el prestador respecto al turista, podrá fundamentarse una definición conceptual del mismo .
I)     La promoción y fomento del turismo. La creación de un instituto mixto publico privado de promoción del turismo (emprotur)
J)     La investigación y profesionalización. La necesidad de crear organismos de investigación como el observatorio de turismo, el Inventario de recursos turísticos, que permitan analizar definir investigar y planificar los recursos con los que cuenta el Uruguay.

IV QUE ESTRUCTURA DEBERÍA TENER UNA LEY DE TURISMO?


Las grandes leyes de turismo en el mundo y que han sabido combinar los aspectos declarativos con la instauración de herramientas eficaces han concebido esquemas como el siguiente:
1)    Definiciones  generales y principios.
2) Competencias, cometidos y funciones del Estado  y del Mintur en materia turística.
3) La conformación del sector (órganos de coordinación y consultivos)
4) La Planificación de la actividad turística. Plan estratégico de turismo, la investigación y desarrollo de los recursos, el ordenamiento del territorio.
5) El desarrollo de la actividad. El registro de las actividades.
6) Los prestadores. La responsabilidad. Derechos y obligaciones Seguros y garantías.
7) El usuario de servicios turísticos. Definiciones, derechos y obligaciones ante el     incumplimiento .
8) La promoción y el fomento. Calidad, mejora
9) La policía de turismo marco sancionatorio.
10) otras disposiciones generales y transitorias.

V.    EL PROYECTO DE LEY PRESENTADO POR EL SECTOR PRIVADO


Basados en lo que se entendió debía ser una ley marco, el proyecto presentado por el sector privado tuvo el siguiente esquema el cual deberíamos desarrollar largamente pero en síntesis:

CAPÍTULO I.disposiciones generales

a)    Ley de orden público, interés nacional y general.
b)    Uruguay como unidad de destino turístico.
c)    Nuevo concepto de actividad turística.  OMT, visión integral del turismo.
d)    Visión sistémica del turismo.  5 sectores.
e)    Definición de principios  que rigen la actividad

CAPITUL II Estado y Turismo. Competencias.


f)    Se toman aspectos ya consagrados en el Dec –ley 14.335 y se redefinen. Algunos aspectos:
g)    Dirección y desarrollo de la política turística. Investigar, inventariar, planificar y ordenar los recursos turísticos. Capacitación, profesionalización, promoción. Combatir el informalismo. Registro, contralor policía de turismo. Coordinación interadministrativa,  facilitación desburocratización, seguridad y justicia.

CAPITULO III La conformación del Sector

h)    El Comité Interministerial de Turismo.
i)    El Consejo Consultivo de Turismo.(CONATUR)
j)    El Congreso Interdepartamental de Turismo.
k)    El Registro Nacional de Turismo
l)    El Observatorio de Turismo (órgano de investigación)
m)    El Inventario de Recursos Turísticos  (investigación )
n)    La Empresa Mixta de Promoción Turística (Emprotur en coordinación con el sector privado).
o)    El Centro de Mediación Turistica en Destino. (Cemetur en coordinación con el MEF )
p)    El Fondo Nacional de Turismo.

CAPITULO IV  Planificación de la actividad turística


q)    Plan Estratégico de Turismo.
r)    Observatorio de Turismo. (Cuenta satélite)
s)    IRNATUR. Inventario de recursos turísticos: a)Productos turísticos b) usos turísticos c) declaración de zonas en expansión, de interés  y saturadas d) proyectos .
•     Plan de Ordenamiento Territorial Turístico. Herramientas Comisión ley 18.308.(permiten al Mintur contar con herramientas válidas y eficaces.

CAPITULO V. Prestadores Turísticos.


•    Nuevo concepto. Servicio turístico y empresa turística.
•    Régimen de responsabilidad: Directa o intermediaria.  Condiciones generales.
•    Obligaciones. Importancia de informar, cuidado y colaboración.
•    Derechos. Participación y desarrollo, protección y seguridad, asociacionismo, cumplimiento de normas y cobro de tarifas, profesionalización.
•    Seguros y garantías. Nuevo concepto. Validez

CAPITULO VI El turista o usuario.

•    Nuevo concepto de turista. Amplio. Turista consumidor de servicios turísticos.
•    Derechos de los turistas. Información, goce seguridad , prevención de riesgos y daños, respeto a tarifas e itinerarios, mecanismo de prevención de conflictos.
•    Obligaciones . Respeto al patrimonio y las costumbres, reglamentos internos, convivencia, pago de los servicios.
•    CAPITULO VII Prestadores  y actividades
•    Actividad turística.  Concepto. Se mencionan  nuevas actividades. Imposibilidad de regular cada una de ellas en el texto  de la ley.
•    La comercialización electrónica. Informalismo,  NOVEDAD: registración.  Certificación de páginas web.

CAPITULO  VIII Los Centros de Mediación Turística en Destino.
•    Prevención. Solución de conflictos.
•    Cometidos, coordinación con el Mef. Procedimiento .
•    CAPITULO IX  Infracciones a la ley. Régimen sancionatorio.
•    Inspección y procedimiento. Graduación y calificación.
•    Multas y sanciones acumulativas.
•    Infracciones  Información, cumplimiento del servicio.
•    CAPITULO X La promoción fomento y capacitación turística .
•    Creación del EMPROTUR. Naturaleza del EMPROTUR. Autonomía.
•    Objeto. Promoción, investigación, capacitación, desarrollo, contralor y denuncia, participacion en el Plan Estratégico de Turismo etc. Formas de financiamiento.
•    Fondo  de Fomento del Turismo.
•    CAPITULOX Incentivos y beneficios, derogaciones .
•    Facultad privativa del P.E. Posibilidad de proponer.
•    Derogación de normas  y disposiciones varias. 

VI. LA NUEVA LEY PRESENTADA POR EL MINTUR: EL CONSENSO EN ALGUNOS ASPECTOS. LAS OMISIONES Y LOS POSIBLES  ERRORES .

El proyecto de ley consideramos no deja de ser un avance; es la prueba de que las inquietudes de la investigación  tanto del sector académico así como las necesidades del Estado y los reclamos del sector privado, deben  canalizarse en un mejor marco jurídico para la actividad.  La primer pregunta que debemos hacernos es: Existe necesidad de consenso.? Creemos que fundamentalmente desde el punto de vista político, e institucional  es mejor una ley consensuada; esto no quiere decir que el sector privado no guarde para sí y como reivindicación para próximas etapas, todos aquellos temas sobre los cuales no se ha podido lograr un acuerdo válido.
Veamos brevemente cuáles han sido los aspectos definidos como neurálgicos luego del debate del sector privado:
•    Visión sistémica. Principios.  Definir una visión sistémica del turismo. Lamentablemente no fue posible incluir esta definición.
•    Coordinación interadministrativa. Definir y crear órganos de coordinación interadministrativa.  Tampoco fue posible incluir la creación de éstos órganos pero se dejó como expresión declarativa la necesidad de coordinar dentro de las competencias del Estado.
•    Informalismo. En este aspecto si hubo concenso en la creación del Registro Nacional de turismo.
•    Responsabilidad.  Si bien es muy difícil contemplar todos los sectores, hubo grandes avances consagrando aspectos que hacen a rol y la información en la responsabilidad, incluso de actividades como los arrendadores de coche sin chofer.
•    Recursos. Sólo se logró una breve mención en las potestades del Estado. No se define que es un recurso turístico para el uruguay, ni se crea el Inventario de recursos turísticos ni tampoco aspectos que hagan a la promoción o al ordenamiento territorial de los mismos . solo una breve referencia al observatorio de turismo.
•    Promoción. No se crea el organismo propuesto por el sector privado.
•    Nuevas formas de comercialización.  No se menciona la comercialización electrónica ni se acoge la propuesta del sector privado de crear un registro de paginas web y que un operador responsable respalde la comercialización de webs sites, así como programas de certificación.
•     IMPORTANTE Avanzar hacia una definición moderna de prestador .
En este aspecto como hemos expresado la definición de prestador, es errónea; el derecho del turismo y su estudio hacen que debamos procurar establecer definiciones científicas intentando comprender de cerca el fenómeno turístico y sus repercusiones. Es imposible definir como prestador  todo el que preste un servicio de cualquier naturaleza en una zona turística es prestador de servicios turísticos y lamentablemente así lo define el proyecto presentado;  esto no puede ser así porque:
1)    La definición hecha por el ministerio es peligrosa y le da excesivas potestades al Mintur, ya que todos son prestadores salvo prueba en contrario , lo que entendemos constituye realmente un error grave.
2)    La definición debe partir del lugar que ocupa el prestador y las expectativas del turista.
3)    Existen servicios nucleares y otros periféricos; pues son los primeros los que hacen a los prestadores; el turista no va a punta del este a comer un pancho, ni al supermercado que son cosas que igual haría no siendo turista.
4)    Esto se ve mejor ante el incumplimiento del contrato; de quien  menos se acuerda el turista es del servicio periférico.
5)    Prestador está relacionado hoy día con un concepto empresarial y con las actividades nucleares que el estado ha señalado como actividades turísticas.

VII CONCLUSIONES:

¿Es necesaria una nueva ley? Sin duda alguna es necesario tener una nueva ley y seguir trabajando sobre el proyecto presentado por lo cual el rol del legislador es fundamental en esta etapa. Sin embargo el proyecto presentado más allá de los aspectos positivos señalados, es carente de herramientas eficaces en muchos aspectos señalados, contiene errores conceptuales

¿Son compatibles ambas visiones? Creemos que las visiones del sector público y el sector privado deben ser compatibles como forma de avanzar; seguimos creyendo en la visión sistémica en donde no existe la posibilidad de desarrollo de un sector sin la coexistencia con el otro.

Han habido avances? Pocos y sobre temas puntuales pero que han permitido consensuar la necesidad de enviar un borrador de trabajo al parlamento.

Quedan temas pendientes? Sin duda alguna quedan temas pendientes y si bien destacamos los avances, creemos firmemente que el proyecto necesita ajustes y modificaciones importantes de forma tal que sea una ley firme y que pueda tener visión de futuro.

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