por el Dr Julio Facal, Asesor de la Cámara de Turismo y Socio de Yelpo & Facal Abogados.

1)El desarrollo del turismo y el porqué de un marco normativo.

El desarrollo de la actividad turística como  actividad empresarial hoy  cuenta con una diversidad de roles y sujetos intervinientes. 
La actividad turística se ha universalizado generando formas de contratación masiva y accediendo a los medios de transporte más idóneos, llegando a lugares recónditos en el menor tiempo posible, accediendo a ofertas  a través de comunicaciones rápidas y con una tecnología cada vez más sofisticada y diversa.

En la actividad turística  se mueven factores culturales, históricos, sociales entre otros, la generación de ingresos fiscales, el estímulo del desarrollo empresarial, el estímulo del desarrollo de la infraestructura (construcción de aeropuertos y terminales que contribuyan a desarrollar puntos de interés turístico, así como la facilitación del acceso terrestre por carreteras). Pero también el estímulo del  medioambiente, basado en criterios de sostenibilidad y sustentabilidad que permitan la armonía necesaria para conjugar el espacio, con el ocio y la protección a los recursos naturales.

Para el Estado se generan un gran número de nuevos y  diversos puestos de trabajo, en donde interviene un necesario estímulo a la formación profesional y la capacitación como forma de jerarquizar y al mismo tiempo dotar de instrumentos al profesional del turismo. Estimula en forma permanente al comercio minorista, la cultura y la recreación.
El turismo estimula necesariamente un concepto de identidad colectiva imprescindible para las naciones.

El desarrollo de una actividad turística fructífera hará que ese empresario invierta en recursos humanos, en seguridad, pague sus tributos, contrate publicidad  e intente en todo momento brindar el mejor servicio y de la mejor forma posible al turista. Esto genera sin dudas certeza y seguridad a la hora de invertir de un operador que intentará mejorar la calidad de sus productos , captando de mejor forma las necesidades del turista a través  de la oferta. También el operador buscará profesionalizar su actividad para lo cual es fundamental delimitar su rol y responsabilidad. Establecer claramente de qué forma actúa en el mercado y hasta donde responde en casos de incumplimiento del servicio a prestarse.

Por sobre todas las cosas, el turismo es importante para el turista, como persona que busca mejorar su calidad de vida, optimizando su tiempo de ocio y de descanso. Nos encontramos hoy día ante un turista con escaso tiempo de ocio y que generalmente cuando lo utiliza busca romper con una vorágine laboral bastante compleja, por lo que este turista será entonces un interlocutor cada vez más exigente y riguroso a la hora de contratar. El turista pretende no correr riesgos y recurre para ello a una visión profesional, diversificada confiable donde sus intereses se encuentran sanamente resguardados. Necesita por tanto obtener seguridad jurídica en la contratación, buscando ámbitos válidos para el ejercicio de sus derechos y con la necesidad de conocerlos a través de normas claras y en forma previa a la contratación.

2)    Hacia la búsqueda de nuevas normas.

a)    El rol del Estado:

El Estado necesita una regulación normativa adecuada a los cambios que el turismo ha sufrido y que venimos reseñando, por tanto la regulación de la actividad frente a los particulares se realiza con una excesiva aplicación de los reglamentos y de determinadas normas comerciales que no se ajustan en todos sus términos  a la actividad misma, la que tiene sin duda principios particulares que es necesario contemplar.

La aplicación de las normas que regulan las relaciones de consumo si bien tienen puntos de conexión con la actividad, entendemos deberían ser subsidiarias de una legislación adecuada y específica que tiene sus particularidades y principios propios.

Señalamos también la ausencia de principios rectores como ser la cooperación institucional, la sostenibilidad y sustentabilidad,  y la calidad, a lo que agregamos la ausencia de roles y responsabilidades de los actores de la actividad.

Tampoco se vislumbra en la normativa vigente ningún elemento referido a la  planificación  y el ordenamiento territorial de los recursos turísticos. Necesitamos contar con parámetros que nos permitan definir los recursos, clasificarlos, planificarlos y ordenarlos con normas y directrices de turismo apropiadas, que integren el medio ambiente al desarrollo de la actividad, permitiendo un crecimiento sostenido y sustentable.

La necesidad de crear un Comité Interministerial que se ocupe de la actividad para su desarrollo, un observatorio de turismo o un centro de Investigaciones a tales efectos, mayores  incentivos tributarios y previsionales para quien realiza la actividad, la creación de un organismo público no estatal en donde se fusione lo público y lo privado con miras al fomento y desarrollo del turismo, la creación de tribunales de conciliación y arbitraje, parecen ser algunos de los puntos neurálgicos de la reforma.

Pero también la definición de roles y responsabilidades; el rol del operador  debería depender  del relacionamiento y de la prestación, lo cual necesariamente amerita una categorización adecuada. La capacitación y la profesionalización de la actividad también parecen citas obligadas en un nuevo texto legislativo.

Redefinir las potestades sancionatorias del Estado, como la constitución de garantías y seguros y el verdadero rol y cometido de éstos institutos, nos parece de fundamental importancia. El Ministerio de Turismo entendemos no tiene potestades jurisdiccionales en la materia y por tanto no puede suplir el rol de un juez determinando responsabilidades. Debe avanzarse hacia un sistema integral de contralor eficaz, que sancione pero incentive y permita a las partes rápidamente componer el litigio.

b)    Los sujetos, operadores y turistas:

Algunas áreas necesitan ser reguladas en forma específica por su particularidad y señalamos entre ellas, la actividad del  Corredor inmobiliario, el turismo estudiantil, el turismo aventura, el contrato de tiempo compartido, la actividad de Eventos y Congresos, el turismo ecológico y muchas otras, que no cuentan hoy con la debida protección y jerarquización para su desarrollo.

El turista cuya definición dada por el Dec. Ley 14.335, sólo abarca al turista que goza su tiempo libre, pero no incluye al viajero por negocios, siendo entonces el concepto totalmente coincidente con el concepto de consumidor final que establece la ley 17.250, como aquél destinatario final que adquiere o utiliza para sí.

El viajero por negocios, de acuerdo a estudios recientes, realiza también turismo en su tiempo libre, ya sea  adquiriendo bienes para hacer más placentera su estadía, o comprando obsequios o productos autóctonos para llevar a su país de origen visitando museos o lugares tradicionales y para ello contratando guías, excursiones y operadores y seguramente realizando incursiones gastronómicas a efectos de probar las especialidades del lugar. Sin embargo ese viajero, al no ser considerado turista, ni tampoco consumidor por nuestra legislación, no gozaría en caso de incumplimiento, de una tutela jurisdiccional y administrativa especial que respalde sus derechos. Esto se  contrapone con una variada legislación comparada, en donde las leyes de los Estados unificaron  e incluyeron dentro de sus normas al viajero no importando el motivo de su viaje.
 
Deben establecerse claramente las responsabilidades ante el incumplimiento en forma previa, porque debemos tener en cuenta que el turismo tiene como implícitas situaciones de imprevisibilidad que generalmente se generan fuera del lugar de residencia del turista y deben ser contempladas, otorgando protección y confiabilidad a quién a su vez confió en el profesional o en los profesionales con quienes contrató.

c)    La contratación turística

La legislación debe prever una contratación turística que ha variado y se ha desarrollado a través de medios  masivos de comunicación como lo es internet, una serie de conceptos novedosos donde encontramos desde “centrales de reserva, portales, guías, metabuscadores, páginas webs, y otros instrumentos a través de los cuales se accede en forma rápida a una serie de ofertas, de operadores y de productos y servicios turísticos, que muchas veces son ofrecidos por empresas constituídas en el extranjero y que carecen de representación, o si la tienen puede estar incluso en otro país diferente. Esto trae sin dudas una serie de problemas comunes al comercio electrónico pero especialmente sensible en el turismo en primer término para el Estado, ya que corre el riesgo de alentar al informalismo de no poder controlar estos aspectos (no olvidemos que las agencias debidamente constituídas deben establecer una garantía ante el Ministerio de turismo por posibles infracciones), posibilitando que éstos lugares informáticos se constituyan como verdaderos operadores, sin garantía alguna, carentes de respaldo y que además no cumplan con sus obligaciones tributarias.

Pero también es un problema para el turista que en caso de incumplimiento no sabrá a quién reclamarle  y verá truncada la posibilidad del ejercicio pleno de sus derechos. Y por último también es un problema para el operador ya que la venta informática es una de las hipótesis del arrepentimiento consagrado en el art. 16 de la ley 17.250.
     
La necesidad de regular las condiciones generales de contratación generan la necesidad de una  ley  incisiva con todo aquél que no informe debidamente u oculte información, otorgando importancia fundamental a las condiciones generales del viaje y de la contratación que deberán entregársele al turista en forma previa o a través de todos los medios que estén a su alcance. Dichas condiciones deben informar horarios, forma de prestación de los servicios y que incluyen, gastos y adicionales, tasas, impuestos a pagar y el lugar indicado, conexiones y quien cumple con los servicios que sean subcontratados, pero también guiar al turista en aquellos casos en que los servicios sean riesgosos y como proceder en caso de incumplimiento La información no se agota tal como lo establece el decreto  58/02, en la vidriera del operador. Información no es sinónimo de publicidad. ésta última está destinada a seducir al cliente, mientras que la información es bastante más compleja, y todos los medios son válidos mientras sean claros y accesibles para que el turista pueda conocer las condiciones de la contratación.

La legislación debe analizarlas cláusulas y  las prácticas abusivas en la contratación (sobreventas, atrasos, cambios intempestivos) pero también como responderá todo aquél que incursionó en dichas prácticas o que aplicó las cláusulas referidas, y  para esto deben existir normas claras en materia de responsabilidad.

Nos parece fundamental tomar como modelo ciertos aspectos del Convenio de Bruselas, no vigente en nuestro país en donde se prioriza la forma de actuación, es decir si la misma lo fue por parte del operador  directa, en la intermediación o como representante .También cuáles son concretamente los eximentes de la responsabilidad y qué opciones pueda tener el turista a efectos de su resarcimiento en aquellos casos en que no exista responsabilidad por daños.

3)    Hacia una nueva ley.

Estos son solo algunos de los aspectos que ameritan ser reformados. Necesitamos de una legislación que favorezca la protección de los recursos turísticos de acuerdo con normas de sostenibilidad y sustentabilidad, en consonancia directa con el medioambiente y los recursos naturales, y que apunte a una mejora en la competitividad y calidad de los servicios prestados.

Para ello es imprescindible entonces una adecuada planificación territorial, que permita diversificar la oferta, para lo  cual es necesaria una cooperación interadministrativa, que tenga como objetivo un turismo para Uruguay, no solo de alta temporada sino también de todo el año.

Para ello es necesario favorecer el asociacionismo empresarial, a través de incentivos que atraigan grupos de inversores y consorcios que apuesten fuertemente a la actividad.

La formación de recursos humanos del sector debe apuntar necesariamente a estudios terciarios, cursos por parte del Estado, capacitación y un Registro de las distintas actividades que  apunten a la selección, el profesionalismo y erradiquen definitivamente el informalismo.

Definir claramente  a los sujetos intervinientes y sus roles, derechos y obligaciones y la forma de ejercerlos, a través de un nuevo marco jurídico que regule la contratación, prevea las situaciones complejas y novedosas, regule la oferta y establezca pautas claras ante el incumplimiento.

En definitiva un marco legal adecuado con normas que regulen los mecanismos de pago, la competencia entre los operadores, incentiven a través de los tributos la actividad y la inversión y el empleo de mano de obra calificada, y que facilite la tarea de todos los sectores .

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