por Sergio Antonio Herrera
Hace pocos días, desde esta misma columna, planteábamos una pregunta que pretendía ir bastante más allá de los US$ 2,5 millones anuales que el Ministerio de Turismo y Aeropuertos Uruguay decidieron destinar conjuntamente a incentivar el crecimiento del tráfico aéreo: ¿estamos hablando de una política aeronáutica de Estado?
La pregunta generó comentarios e intercambios y, fundamentalmente, nos llevó a seguir estudiando.
Porque antes de sacar conclusiones parecía razonable mirar hacia afuera. Investigar qué están haciendo otros países y otros aeropuertos. Saber si efectivamente existen incentivos económicos para conseguir nuevas rutas, aumentar frecuencias, desarrollar determinados destinos o incrementar el número de pasajeros.
La respuesta es inequívoca: sí. Y mucho.
Por lo tanto, una primera conclusión debe establecerse con claridad: el instrumento elegido por el Ministerio de Turismo y Aeropuertos Uruguay tiene numerosos antecedentes internacionales. Bonificaciones de tasas, descuentos progresivos, incentivos por pasajero incremental, apoyos de marketing y estímulos para nuevas rutas o frecuencias forman parte desde hace años de las herramientas utilizadas por importantes aeropuertos y sistemas aeroportuarios.
Pero el estudio nos condujo también hacia una segunda constatación, quizás bastante más importante.
No encontramos una receta. Encontramos estrategias.
Y la diferencia no es menor.
Copenhague: primero saber qué se quiere ser
Copenhague constituye un buen punto de partida porque su aeropuerto expresa con bastante claridad qué pretende conseguir: fortalecer su condición de hub del norte de Europa, aumentar las conexiones de largo radio y los pasajeros en transferencia, desarrollar la conectividad punto a punto dentro de Europa y consolidar su posición en materia de carga aérea.
No son objetivos abstractos. Son definiciones estratégicas.
Durante 2025 pasaron por Copenhague 32,4 millones de pasajeros, un 9% más que en 2024. Se abrieron 47 nuevas rutas, alcanzándose 367 conexiones directas con 191 destinos, mientras los pasajeros en transferencia crecieron 27% hasta aproximadamente 7,2 millones. El propio aeropuerto vincula ese desarrollo con una estrategia explícita de fortalecimiento del hub.
Naturalmente, sería incorrecto afirmar que semejante crecimiento responde exclusivamente a incentivos económicos. Intervienen las decisiones de las compañías, la demanda, la posición geográfica, el comportamiento del turismo, la infraestructura y numerosas variables más.
Pero justamente ahí aparece lo interesante.
Copenhague no parece preguntarse primero cuánto dinero debe ofrecer para conseguir pasajeros. Primero define qué aeropuerto quiere ser y qué conectividad necesita. Después utiliza las herramientas disponibles para conseguirlo.
Brasil: buscar pasajeros allí donde están
Mucho más cerca nuestro aparece otro modelo interesante.
Brasil desarrolló el Programa de Aceleração do Turismo Internacional, PATI, articulando la política turística con la conectividad aérea. En lugar de considerar promoción y transporte como dos mundos separados, el programa vincula nuevos vuelos internacionales con acciones promocionales en los mercados donde esos pasajeros deben ser captados.
El concepto merece atención.
No alcanza con conseguir el avión. Hay que conseguir también los pasajeros que permitan llenarlo y sostener la ruta.
Por eso Brasil identifica mercados considerados estratégicos, trabaja sobre ellos y articula conectividad y promoción.
La diferencia conceptual es importante: no se trata solamente de premiar a una compañía porque aumentó determinado número de pasajeros. Se intenta provocar un determinado resultado en mercados previamente seleccionados.
Y esto nos introduce directamente en una cuestión sobre la que volveremos al final: para incentivar conectividad primero parece necesario saber qué mercado se quiere captar.
España: distintos aeropuertos, distintas necesidades
España ofrece otra experiencia interesante porque demuestra que una misma red aeroportuaria no necesariamente necesita una única política de incentivos.
Aena administra aeropuertos gigantescos y otros de tráfico mucho menor. Y sus programas distinguen entre nuevas rutas, crecimiento en aeropuertos regionales y conexiones con determinadas regiones del mundo.
Los resultados de conectividad son importantes: durante 2024 se inauguraron 298 nuevas rutas en la red de Aena y en 2025 otras 279. De estas últimas, 210 correspondieron a conexiones con el resto de Europa, diez con América, cuatro con Asia-Pacífico y nueve con África.
Otra vez debemos evitar una conclusión fácil: no podemos adjudicar esas 577 nuevas rutas exclusivamente a los incentivos.
España posee demanda, infraestructura, promoción turística, compañías basadas en sus aeropuertos, una enorme red aeroportuaria y planificación de largo plazo.
Precisamente por eso resulta interesante observar el incentivo dentro del conjunto.
No todos los aeropuertos necesitan lo mismo y, por consiguiente, no todos deben ser incentivados de la misma manera.
Portugal: crecer donde interesa crecer
Portugal también ha utilizado mecanismos destinados a estimular nuevas rutas, incrementar frecuencias y desarrollar tráfico en los aeropuertos de su red.
Y vuelve a aparecer una idea recurrente.
Una nueva ruta puede ser valiosa porque incorpora un destino que antes no existía. Otra porque aumenta frecuencias hacia una ciudad ya conectada. Otra porque extiende durante todo el año una operación hasta entonces estacional. Otra porque fortalece un aeropuerto regional.
Por eso, cuando hablamos de política aeronáutica, contar pasajeros es necesario pero no suficiente.
Importa cuántos son, pero también de dónde vienen, en qué época llegan, qué conectividad generan y qué permanencia puede tener la operación que estamos estimulando.
Suecia: diferentes herramientas para diferentes resultados
El sistema sueco agrega otro elemento.
Swedavia, empresa estatal que administra diez aeropuertos, trabaja con diferentes mecanismos para estimular nuevas rutas, incremento de pasajeros, volumen de operaciones, conexiones y acciones de marketing.
Durante 2025 se incorporaron 37 nuevas rutas regulares y 23 nuevos destinos, además de ocho nuevas compañías aéreas en el conjunto de sus aeropuertos. El tráfico total creció alrededor del 2%.
Nuevamente: sería metodológicamente incorrecto afirmar que esos resultados fueron producidos exclusivamente por los incentivos.
Lo que interesa es observar la lógica.
Si se quieren conseguir comportamientos diferentes, se diseñan instrumentos diferentes.
No necesariamente vale lo mismo un pasajero adicional en una ruta consolidada que una nueva conexión considerada estratégica. Tampoco tiene necesariamente el mismo valor aumentar una frecuencia que conseguir una operación durante todo el año o incorporar una compañía que todavía no opera en determinado aeropuerto.
Dublín: cuando incentivar deja de ser conveniente
Y quizás el caso que mejor permita comprender la naturaleza de estas herramientas sea precisamente uno en el que se decidió dejar de utilizarlas para estimular crecimiento.
Dublín contó durante años con incentivos para nuevas rutas de corto y largo radio, capacidad adicional y pasajeros en transferencia.
Sin embargo, los incentivos vinculados al crecimiento fueron suspendidos y continúan suspendidos durante 2026.
¿La razón?
El aeropuerto se encuentra condicionado por limitaciones de capacidad y por el conocido límite de pasajeros derivado de sus condiciones de planificación. Además, su propia documentación señala que terminales, controles de seguridad, posiciones de estacionamiento y slots operan cerca de sus límites prácticos en determinados períodos.
En esas circunstancias, estimular más tráfico podría incrementar la congestión, las demoras y deteriorar la experiencia del pasajero.
El ejemplo es formidable.
El mismo aeropuerto que utilizó incentivos para crecer decide suspenderlos cuando crecer deja de ser la prioridad.
No significa que el instrumento sea bueno o malo.
Significa que es un instrumento.
Y los instrumentos se utilizan cuando sirven para alcanzar un objetivo.
¿Y Uruguay?
Después de recorrer estas experiencias, quizás corresponda reformular aquella pregunta que planteábamos días atrás.
La discusión no debería centrarse en si está bien o mal que el Ministerio de Turismo y Aeropuertos Uruguay destinen recursos para estimular nuevas rutas y pasajeros adicionales.
La experiencia internacional demuestra que los incentivos son una herramienta legítima y ampliamente utilizada.
La pregunta debería ser anterior:
¿Qué mercados quiere captar Uruguay y qué conectividad necesita para hacerlo?
Porque no necesariamente todos los pasajeros tienen el mismo valor estratégico.
¿En qué mercados existe capacidad de crecimiento?
¿Brasil?
¿Estados Unidos?
¿Europa?
¿Paraguay?
¿Argentina, más allá de la enorme conectividad que ya existe con Buenos Aires?
¿Hay mercados regionales que Uruguay debería recuperar o fortalecer?
¿Hay mercados emisores que hoy requieren conexiones y no las tienen?
¿Necesitamos determinadas rutas de largo radio?
¿Necesitamos alimentar Carrasco desde aeropuertos del interior y desde ciudades de la región?
¿Queremos combatir la estacionalidad?
¿Queremos solamente aumentar el número de pasajeros o queremos utilizar la conectividad para captar determinados mercados que interesan al desarrollo turístico, productivo y comercial del país?
Porque las respuestas a esas preguntas deberían venir antes que el incentivo.
Y para responderlas se necesita información.
Se necesita saber quién viaja, desde dónde, por qué motivo, cuánto gasta, cuánto permanece, qué conexiones utiliza, qué mercados muestran demanda potencial y cuáles podrían desarrollarse mediante promoción, conectividad o ambas cosas simultáneamente.
En definitiva, se necesita inteligencia de mercado.
Copenhague sabe que quiere fortalecer un hub. Brasil identifica mercados y combina conectividad con promoción. España diferencia las necesidades de sus aeropuertos. Suecia utiliza instrumentos diferentes según el comportamiento que pretende estimular. Y Dublín demuestra que, cuando cambia el objetivo, puede cambiar incluso la decisión de incentivar.
Son realidades diferentes y políticas diferentes.
Pero parecen compartir una misma lógica:
primero se define el objetivo y después se selecciona la herramienta.
Por eso, después de estudiar estas experiencias, nuestra pregunta original no desaparece.
Por el contrario, adquiere una dimensión diferente.
Los US$ 2,5 millones destinados por el Ministerio de Turismo y Aeropuertos Uruguay pueden constituir una herramienta útil. Los antecedentes internacionales demuestran que instrumentos de este tipo forman parte de las políticas de conectividad de numerosos países y aeropuertos.
Pero ahora aparece la pregunta verdaderamente importante:
¿Cuál es el resultado que Uruguay pretende obtener con esa herramienta?
Y para contestarla volvemos inevitablemente al punto de partida.
Uruguay necesita una política aeronáutica de Estado que defina objetivos de mediano y largo plazo, determine qué mercados interesa desarrollar, establezca qué conectividad necesita el país para acceder a ellos y articule aviación, aeropuertos, turismo, promoción, infraestructura, regulación e inteligencia de mercado.
Después habrá que elegir las herramientas.
Una de ellas, perfectamente válida, pueden ser los incentivos.
Pero primero hay que saber qué queremos construir.
